O Congresso Nacional aprovou nesta quinta-feira (15/07/2021) o projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2022 (LDO – PLN 3/21), que determina as metas e prioridades para os gastos da União em 2022. Vacinas, creches, casas e tratamento de câncer estão entre as despesas prioritárias.

Entre os deputados, o placar de votação foi de 278 votos a favor do projeto, 145 contra e 1 abstenção. Entre os senadores, 40 a favor e 33 contra. Com a aprovação da LDO, o Congresso entrará formalmente em recesso parlamentar, entre 18 e 31 de julho.

A LDO serve como base para o projeto de lei orçamentária (LOA) de 2022, que será apresentado pelo Poder Executivo em agosto.

Vários deputados e senadores declararam preocupação com o déficit projetado para as contas públicas – R$ 170,47 bilhões para a União, R$ 4,42 bilhões para as estatais e R$ 2,6 bilhões para estados e municípios (embora as LDOs estaduais não integrem a LDO da União, os resultados de estados e municípios são projetados na lei federal).

O déficit projetado para 2022, equivalente a 1,9% do produto interno bruto (PIB), é menor que o de 2020, que foi de R$ 608 bilhões (10% do PIB) sob os efeitos da pandemia de covid-19, e do que o previsto para 2021, de 3,3% do PIB.

E a pandemia pode causar ainda mais impacto: o Anexo de Riscos Fiscais do PLDO 2022 anuncia que o atual estágio da crise ainda gera incerteza, impedindo a previsão de todos os seus efeitos nas finanças públicas em 2022.

Segundo nota conjunta das consultorias de Orçamento do Senado e da Câmara, as projeções do mercado financeiro para o deficit da União giram em torno de R$ 135 bilhões, mais otimistas que a proposta do governo, possivelmente em razão de uma melhor expectativa de crescimento do PIB.

Para os consultores, os sucessivos deficits primários levarão a dívida líquida da União (a diferença entre os débitos e os valores a receber no período de um ano) a 67,1% do PIB em 2022. Já a dívida bruta (total das dívidas), pela proposta do governo, alcançará 86,7% do PIB no ano que vem.

O substitutivo incorporou como prioridades o Programa Nacional de Imunização (PNI); a agenda para a primeira infância; as despesas do Programa Casa Verde e Amarela voltadas a municípios de até 50 mil habitantes; e a ampliação da infraestrutura da rede de atendimento oncológico.

Durante a sessão, o líder do governo no Congresso, senador Eduardo Gomes (MDB-TO), comemorou a aprovação da LDO no prazo estabelecido pela Constituição.

— Aprovar a LDO dá regramento e agenda ao Orçamento nacional e significa atender a aos municípios, atender aos estados, às instituições, e dar a essas instâncias a capacidade de receber recursos públicos de todos os partidos. É importante registrar que a aprovação da LDO deste ano, no último prazo para a concessão do recesso, significa retomarmos uma certa normalidade, já que no ano passado tivemos um ano mais rigoroso da pandemia, sem o funcionamento prático da Comissão de Orçamento até o último mês — disse.

Fundo eleitoral

Apesar da votação rápida, apenas uma semana depois da instalação da Comissão Mista de Orçamento, alguns gastos da LDO geraram polêmica. Deputados e senadores criticaram o aumento de recursos para o financiamento da campanha eleitoral, que subiu de R$ 2 bilhões para R$ 5,7 bilhões.

A oposição também reclamou das emendas do relator-geral do Orçamento, por acreditar que elas precisam de maior transparência. Deputados do PT ainda pediram um reajuste maior para o salário mínimo, que segundo a LDO será de R$ 1.147 no ano que vem.

O relator da LDO 2022, deputado Juscelino Filho (DEM-MA), ponderou que o fundo eleitoral somente será definido na Lei Orçamentária Anual. “O fundo antes era um percentual das emendas de bancada e passou a ser um percentual do orçamento da Justiça Eleitoral. A fonte continua sendo as emendas de bancada, mas isso vai depender do orçamento da Justiça Eleitoral, que ainda será determinado”, explicou.

Indicadores

O PLDO 2022 estima que a inflação deste ano (IPCA, do IBGE) fique em 4,42% e desacelere em 2022, chegando a 3,5%. Entre outros usos, o IPCA é aplicado na correção do teto de gastos públicos. A proposta prevê ainda um crescimento real do PIB de 2,5% em 2022, abaixo da previsão da LDO 2021, que era de 3,2%.

Já a taxa básica de juros (Selic) é estimada em 4,7% para 2022. A LDO de 2021 estimava a Selic em 2,1% para este ano, mas atualmente ela já está em 4,25%. Quanto ao câmbio, a projeção manteve-se a mesma da LDO de 2021, com o preço do dólar em R$ 5,3 este ano, em R$ 5,1 em 2022, e em R$ 5 em 2023 e 2024.

Para o salário mínimo, atualmente em R$ 1.100, não está previsto aumento real, apenas a reposição da inflação, pelo INPC (projetado em 4,27% para este ano), como ocorreu em 2021. Ele deverá ser de R$ 1.147 em 2022 e de R$ 1.188 em 2023.

Segundo as consultorias do Congresso, esse cenário está próximo ao projetado pelo mercado para a inflação, o crescimento real do PIB e a taxa de câmbio. Com relação à Selic, a nota técnica afirma que as recentes altas já tornaram a estimativa proposta no PLN 3/2021 descolada da realidade.

Para o relator, os parâmetros do projeto do governo são conservadores. O deputado acredita que haverá um crescimento maior do PIB, aumentando a arrecadação e permitindo que haja mais recursos para o Orçamento 2022, a ser votado no fim do ano.

Esses parâmetros, no entanto, não têm força de lei, são projeções. O reajuste do salário mínimo em 2022, por exemplo, depende do IPCA de 2021, ainda não consolidado, e deve ser definido em lei específica. Os outros índices, como câmbio, por exemplo, flutuam de acordo com o momento econômico, não são fixados pela LDO.

Teto de gastos

Os consultores estimam que o PLDO 2022 permita um aumento dos gastos primários (receita menos as despesas e os juros da dívida) de R$ 106,1 bilhões, considerando a taxa de inflação dos últimos 12 meses. O Executivo poderá aumentar suas despesas em R$ 101,5 bilhões, o Judiciário em R$ 3,2 bilhões e o Legislativo, em R$ 917 milhões. O Ministério Público da União (MPU) poderá gastar até R$ 482 milhões a mais e a Defensoria Pública da União (DPU), até R$ 40 milhões.

O PLN 3/2021 dá ainda margem a um crescimento das despesas obrigatórias de R$ 20,6 bilhões. Esse aumento, no entanto, alertam os técnicos, não poderá ultrapassar o teto de gastos públicos definido na Constituição, correspondente ao gasto do ano anterior corrigido pelo IPCA. Ou seja, para aumentar ou criar gastos, outros deverão ser reduzidos. No caso do Judiciário, as despesas de realização das eleições não estão incluídas nesse limite.

Ao elaborar suas propostas de orçamento individuais, os poderes e órgãos públicos só podem colocar recursos para despesas primárias não obrigatórias depois de garantirem o atendimento das obrigatórias, mas o PLDO 2022 autoriza a compensação entre os limites de gastos individualizados dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público se houver um ato conjunto autorizando.

Regra de Ouro

Uma novidade no PLDO para 2022 é permitir que os órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do MPU e da DPU incluam em suas propostas de orçamento despesas correntes primárias obrigatórias condicionadas à aprovação de crédito adicional pelo Congresso na mesma proporção do que já vem sendo feito nos últimos anos com a União.

Ou seja, o órgão poderá incluir despesas sem haver recursos previstos, que só poderão ser pagas se aprovados novos créditos, desde que essas despesas não ultrapassem 30% das despesas obrigatórias desse órgão.

Trata-se de mecanismo para contornar a chamada Regra de Ouro: prevista na Constituição, a norma proíbe o governo de fazer dívidas para pagar despesas como salários, aposentadorias, contas de luz e outros gastos da máquina pública. Quando a regra é descumprida, os gestores e o presidente da República podem ser enquadrados em crime de responsabilidade.

Assim, em 2021 esses gastos serão computados “por fora” do Orçamento e terão que ser autorizados por, no mínimo, 257 deputados e 41 senadores.

As despesas correntes primárias obrigatórias são aquelas determinadas por lei, como a obrigação de investir em saúde e educação, previstas para o ano em curso e indispensáveis à prestação dos serviços públicos. O pagamento de empréstimos e financiamentos não está incluído nas despesas primárias, que incluem os gastos com pessoal, encargos sociais, transferências para outros entes públicos e investimentos, por exemplo.

Orçamento impositivo

Em outra frente, o PLDO 2022 obriga que o Orçamento de 2022 reserve recursos específicos para as emendas de senadores e deputados, individuais e de bancadas estaduais, as chamadas emendas impositivas. O valor destinado às emendas também deve equivaler ao valor do ano anterior corrigido pelo IPCA acumulado entre julho de 2020 e junho de 2021 (estimado em 7,14%). No caso das emendas de bancada estadual, serão descontados dessa reserva os recursos destinados ao Fundo Especial de Financiamento de Campanha.

No substitutivo, o relator reduziu de 90 para 45 dias o prazo para que o Executivo publique os procedimentos e o cronograma de pagamento das emendas parlamentares, e permitiu que todo o recurso a ser gasto em um ano com as obras e ações das emendas possa ser integralmente empenhado. Segundo Juscelino, a medida visa garantir que as ações não sejam paralisadas por falta de dinheiro.

Foram mantidas no texto as chamadas emendas do relator, em que o relator do Orçamento — que deverá ser enviado ao Congresso pelo governo em agosto — pode remanejar verbas de ministérios para projetos indicados por parlamentares. Trata-se do chamado ‘orçamento secreto’, que configuraria uma maneira de comprar votos no Congresso, segundo os críticos.

Contingenciamento

Com relação ao contingenciamento de recursos, feito pelo Executivo quando não há dinheiro para atender todos os programas e ações listados no Orçamento, o relator proibiu que sejam reduzidos os recursos para a realização do censo pelo IBGE; a implantação de escolas em tempo integral; a expansão do acesso à internet; e os estudos da Embrapa.

O censo demográfico brasileiro é realizado a cada 10 anos e deveria ter sido feito em 2020, o que não ocorreu por causa da pandemia de covid-19. Em 2021, desta vez por falta de recursos, que foram contingenciados pelo governo federal, o IBGE também não executou o trabalho.

Transferências

O texto do governo manteve a exigência de que os contratos de gestão com organizações sociais contenham exclusivamente as despesas necessárias ao cumprimento do programa de trabalho pactuado e ao alcance das metas, excluindo a possibilidade de as entidades firmarem convênios e termos de colaboração ou de fomento, vedando, portanto, o acesso a outros recursos.

Por sua vez, o relator incluiu no projeto a garantia de liberação de recursos para obras de engenharia de até R$ 3 milhões, inclusive as decorrentes de emendas parlamentares, e liberou as transferências de recursos para municípios com até 50 mil habitantes inadimplentes com a União, hoje proibidas. Essa permissão já constava do PLDO de 2021, foi vetada pelo presidente Jair Bolsonaro, mas o Congresso derrubou o veto.

Outra mudança foi a prioridade para as transferências de recursos aos municípios com menores indicadores socioeconômicos.

Execução do orçamento

O projeto original do Poder Executivo modificava as regras de antevigência para execução do Orçamento, que têm validade enquanto a lei orçamentária não for sancionada. É o que aconteceu com o Orçamento de 2021, que foi sancionado pelo presidente Jair Bolsonaro somente em 22 de abril.

O texto original previa a autorização para a execução de praticamente todas as programações. No entanto, o relatório de Juscelino Filho restringiu a execução provisória apenas às despesas correntes inadiáveis, além das obrigatórias.

“Essa autorização deve-se dar de forma parcimoniosa, tendo em vista tratar-se de exceção à exigência constitucional de prévia deliberação pelo Poder Legislativo”, argumentou o relator.

Com isso, será necessário aguardar a aprovação e a sanção do projeto de lei orçamentária para 2022 para dar início à execução regular das despesas de capital ou das despesas correntes que não sejam inadiáveis.

Execução antecipada

A nova LDO também modifica as regras para a execução provisória do Orçamento em caso de demora na sanção, como ocorreu com o Orçamento de 2021.

Pela LDO atual são permitidos o pagamento de obrigações constitucionais e legais da União, os gastos com desastres e com o Fundo de Financiamento Estudantil (Fies), e a aplicação mínima em saúde, entre outras despesas.

O governo, no entanto, propõe o pagamento de novas despesas sem que o Orçamento esteja valendo, incluindo as do Orçamento de Investimento e as de conservação e recuperação de rodovias. Também poderiam ser feitas despesas de capital (investimentos, amortização do montante da dívida, transferências de capital).

A LDO ainda prevê a possibilidade de o Executivo pagar despesas reclassificadas como obrigatórias em função de emenda à Constituição ou de outras leis criadas ou modificadas após o envio ao Congresso do PLDO 2022 ou durante a execução provisória do Orçamento de 2022.

O relator modificou sensivelmente essa parte do texto, restringindo o gasto sem que haja Orçamento aprovado apenas às despesas correntes inadiáveis. Ele argumenta que o projeto do governo liberava quase todos os gastos numa situação de exceção e que é mandatório cumprir a Constituição, aguardando a aprovação do Orçamento pelo Congresso para passar a executá-lo.

Prioridades

Com relação às prioridades e metas de investimento, a proposta do governo define que 10,1% das despesas não obrigatórias deverão ser anualmente destinadas a investimentos em andamento no período de 2022 a 2024. Considerando as projeções do PLDO 2022, isso representaria, segundo as consultorias do Congresso, R$ 9,5 bilhões em 2022, R$ 8,1 bilhões em 2023 e R$ 8,0 bilhões em 2024 (a preços de 2021). O texto do governo estabelece que esse montante mínimo deve ser respeitado também na Lei Orçamentária de 2022.

No substitutivo aprovado do parlamentar Juscelino Filho, deputados e senadores foram incluídas as seguintes prioridades:

O substitutivo de Juscelino Filho incorporou como prioridades:

• – o Programa Nacional de Imunização (PNI);
• – a agenda para a primeira infância;
• – as despesas do programa Casa Verde e Amarela voltadas a municípios de até 50 mil habitantes;
• – a ampliação da infraestrutura da rede de atendimento oncológico.

Juscelino Filho, que é médico, destacou a importância dos recursos para saúde. “Foi uma das áreas que tivemos a maior atenção possível. Além do Programa Nacional de Imunização, vamos atender os sequelados da Covid-19”, ressaltou.

“Também priorizamos uma melhor estruturação e um avanço em toda a rede de serviço oncológico no nosso País. Sabemos da importância hoje que é avançar com a prevenção e o acesso do tratamento ao câncer. Em poucos anos, a cada dois brasileiros que irão morrer, um será pelo câncer”, observou.

Obras

Para garantir a retomada de obras paralisadas, o substitutivo permite que órgãos federais reequilibrem planilhas de obras em convênios, por causa dos aumentos de preços da construção.

O relator também espera que a LDO 2022 leve à retomada da política habitacional. “O programa Casa Verde e Amarela foi lançado, mas não se celebraram contratos para novas unidades. Hoje se dá apenas continuidade a projetos do Minha Casa, Minha Vida que não haviam sido entregues.”

O Anexo de Prioridades e Metas ainda destaca 57 programas e 223 ações sugeridas por deputados, senadores, comissões permanentes do Poder Legislativo e bancadas estaduais. No total, foram apresentadas 773 emendas ao anexo, das quais 38 de bancada estadual, 185 de senadores, 446 de deputados, além de 104 provenientes das diversas comissões das duas Casas e Congresso Nacional.

Ressalvas ao contingenciamento

O relatório de Juscelino Filho destacou ações e programas que terão os recursos poupados de bloqueios em 2022. Entre essas iniciativas encontram-se:

• – a realização do Censo Demográfico, Agropecuário e Geográfico, pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE);
• – as despesas com segurança pública;
• – as relacionadas à Política de Fomento à Implementação de Escolas de Ensino em Tempo Integral;
• – as despesas com universalização do acesso à internet com apoio a iniciativas e projetos de inclusão digital; e
• – as com as ações de Pesquisa e Desenvolvimento de Tecnologias para a Agropecuária e de Transferência de Tecnologias para a Inovação para a Agropecuária, no âmbito da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa).

Estimativas para 2022

O texto de Juscelino Filho manteve as estimativas do governo para a economia no ano que vem: salário mínimo de R$ 1.147; inflação de 3,5%, crescimento do PIB de 2,5% e taxa básica de juros média de 4,7%. No entanto, o relator considera os parâmetros macroeconômicos conservadores, diante da expectativa de reaquecimento da economia.

“Uma variação positiva do PIB, para além da previsão deste PLDO, deverá ensejar o encaminhamento pelo Poder Executivo de PLN para rever os agregados macroeconômicos e as previsões de resultados fiscais”, espera Juscelino Filho.

Com isso, o Congresso poderá modificar as políticas públicas para adequá-las ao novo cenário. A estimativa poderá já constar do projeto de lei orçamentária para 2022, que será encaminhado ao Congresso em agosto.

A LDO prevê um déficit de R$ 170,474 bilhões nas contas públicas do governo federal em 2022, o equivalente a 1,9% do PIB.

Municípios

O texto aprovado da LDO permite a transferência de recursos a municípios de até 50 mil habitantes que estejam inadimplentes em cadastros ou sistemas de informações financeiras, contábeis e fiscais.

Esse dispositivo já constava no PLN 2/21, que alterava a LDO deste ano e foi vetado pelo presidente Jair Bolsonaro, porém depois restabelecido pelo Congresso após a derrubada do veto. “Isso dá possibilidade a políticas públicas chegarem a municípios que enfrentam dificuldades de antigos gestores”, celebrou Juscelino Filho.

Outros dispositivos melhoram a dinâmica dos contratos de repasses a municípios e estados. “Vedamos a possibilidade de a Caixa Econômica Federal cobrar além dos 4,5% de taxa de administração. Na ponta, vimos que a Caixa estava cobrando mais tarifas”, alertou.

O relator simplificou o processo das transferências, permitindo que o detalhamento de localidades e vias seja requisitado apenas na apresentação do projeto de engenharia. “Na proposta, será necessário apenas apontar o estado ou município onde será realizada a obra.”

Juscelino Filho ainda dá prioridade para transferências a entes de menor índice socioeconômico. De acordo com o relatório, a projeção de resultado primário de estados e municípios para 2022 não constitui meta, nem será passível de compensação com os demais resultados primários, como ocorria em exercícios anteriores.

A projeção de resultado dos entes subnacionais balizará tão somente a concessão de limites para contratação de operações de crédito e a concessão de garantias da União a essas operações. Portanto, o substitutivo não incorpora meta de resultado primário para os demais entes.

Despesas com pessoal e benefícios

O texto garantiu ainda recursos para concursados da Polícia Federal e da Polícia Rodoviária Federal e para o reajuste de agentes comunitários de saúde. “Os agentes de saúde visitam e conhecem de perto os pacientes”, elogiou Juscelino Filho.

Ao contrário do Orçamento vigente, que não prevê hipótese de aumento de remuneração de servidores públicos em 2021, o PLDO 2022 permite a concessão de aumentos e também a revisão geral anual prevista na Constituição. As atuais restrições legais da LDO 2021 e da Lei Complementar 173/2020 aos reajustes salariais no serviço público deixam de valer a partir de janeiro de 2022.

Ficam permitidos ainda a criação de cargos, funções e gratificações e o aumento de despesas com vantagens, aumentos de salário e alterações de estrutura de carreiras até os limites previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal; a ocupação de cargos vagos desde que não decorram de aposentadoria ou morte do servidor; e a contratação de pessoal por tempo determinado para substituir servidores, desde que comprovada a disponibilidade de recursos.

Recorde de emendas

Além das emendas ao anexo, foram apresentadas 1.890 ao texto, totalizando 2.663 emendas. Segundo a presidente da comissão, senadora Rose de Freitas (MDB-ES), é um recorde. Como comparação, no ano passado foram apresentadas 2.232 emendas ao projeto da LDO 2021.

Deputados e senadores ainda reclamaram do prazo apertado para votação. O relatório de Juscelino Freire foi apresentado somente na quarta-feira, às 23h50, e a comissão abriu mão de um prazo regimental de três dias de análise.

“Há momentos em que a gente ou é regimentalista ou trabalha a favor do Brasil. Estamos correndo para fazer a verdadeira discussão do Orçamento. Estamos em um Brasil não muito tranquilo, com muitos problemas, inclusive que sobraram do procedimento do trabalho da comissão anterior por questões de diferenças de políticas”, declarou Rose de Freitas.

O Congresso aprovou o Orçamento para 2021 apenas em 25 de março. Por isso, a CMO foi instalada somente em 7 de julho – os trabalhos normalmente são iniciados em abril.

Prazos

A LDO é a norma que orienta a elaboração do Orçamento da União para o ano seguinte e a Constituição determina que ela seja votada até 17 de julho, antes do recesso do meio do ano do Congresso. Sua função é definir as metas e prioridades da administração federal, tratar das alterações das normas tributárias, fixar parâmetros para as despesas dos poderes e autorizar aumentos dos gastos com pessoal.

Além disso, a lei deve conter também as metas de resultado primário, com equilíbrio entre receitas e despesas, as transferências de dinheiro aos setores público e privado e o contingenciamento de recursos.

Embora a LDO oriente a elaboração do Orçamento para o ano seguinte, é na Lei de Orçamento Anual (LOA), que estão detalhadas as fontes de receitas e as despesas. Pela Constituição, o Orçamento da União deve ser aprovado anualmente até o início do recesso do Congresso, em 17 de dezembro.

*Com informações das Agência Senado e Câmara.