Por décadas, a integração global — de comércio, de política, de tecnologia — foi vista como uma lei natural. Hoje, a integração foi substituída pela fragmentação. As instituições pós-Guerra Fria estão cambaleando, as estratégias industriais estão de volta à moda e a competição com a China está crescendo. Essas dinâmicas estão criando atrito geopolítico nas cadeias de suprimentos globais, para veículos, minerais, chips de computador e muito mais.
Neste contexto, a transição para energia limpa continua sendo o desafio planetário mais importante. Ela também apresenta a maior oportunidade econômica: será o maior evento de formação de capital na história da humanidade. E apresenta aos Estados Unidos uma chance de liderar. Graças ao seu poder e influência ainda inigualáveis, Washington mantém uma capacidade única — e um imperativo estratégico — para moldar os resultados mundiais.
Em 2022, os Estados Unidos reconheceram essas oportunidades quando aprovaram o Inflation Reduction Act, o maior investimento do mundo em tecnologias de energia limpa. Essa estratégia industrial transformadora foi um primeiro passo crucial para os Estados Unidos no posicionamento de sua economia para o sucesso, acelerando a transição para energia limpa em casa. Agora é a hora de levar essa liderança para o cenário global, de uma forma que promova os interesses dos EUA e apoie os países alinhados. Mas os Estados Unidos não precisam criar um novo modelo para fazer isso.
Setenta e seis anos atrás, também enfrentando uma ordem mundial fraturada e um concorrente de superpotência emergente, o presidente dos EUA Harry Truman e o secretário de Estado dos EUA George Marshall lançaram um esforço ambicioso para reconstruir sociedades e economias europeias. Embora frequentemente associado ao neoliberalismo de livre mercado, o Plano Marshall de 1948 dificilmente foi laissez-faire. Foi, de fato, uma estratégia industrial que estabeleceu os Estados Unidos como um parceiro generoso para aliados europeus, ao mesmo tempo em que promovia indústrias e interesses dos EUA. Gerações depois, o Plano Marshall é corretamente entendido como um dos grandes sucessos da era pós-guerra.
Embora os desafios de hoje sejam, sem dúvida, diferentes, os Estados Unidos devem tirar lições daquele período pós-guerra e lançar um novo Plano Marshall, desta vez para a transição global para energia limpa. Assim como o Plano Marshall auxiliou os países mais devastados pela Segunda Guerra Mundial, o novo Plano Marshall deve ter como objetivo ajudar os países mais vulneráveis aos efeitos das mudanças climáticas: os parceiros dos Estados Unidos no mundo em desenvolvimento. Os países em desenvolvimento e os mercados emergentes precisarão de acesso a capital e tecnologia baratos para fazer a transição dos combustíveis fósseis com rapidez suficiente para deter o aquecimento global.
Os Estados Unidos têm novamente a chance de ajudar os outros enquanto se ajudam. Colocar suas próprias indústrias emergentes na frente e no centro da transição energética gerará mais inovação e crescimento. O investimento em energia limpa nos Estados Unidos atingiu cerca de 7,4% do investimento fixo privado em estruturas e equipamentos no primeiro trimestre deste ano, em US$ 40 bilhões, ante US$ 16 bilhões no primeiro trimestre de 2021. O investimento em tecnologias de energia emergentes — como energia de hidrogênio e captura e armazenamento de carbono — saltou 1.000% de 2022 a 2023. O investimento em manufatura na cadeia de suprimentos de baterias aumentou quase 200% no mesmo período. Ao criar mercados globais para suas próprias indústrias de energia limpa e inovadores, os Estados Unidos podem dimensionar esses ganhos econômicos e fortalecer o apoio doméstico para uma mudança energética que nem sempre foi uma venda fácil para os eleitores.
A ordem mundial fraturada e a sinistra crise climática levam alguns observadores a se concentrarem nas potenciais tensões entre esses dois desenvolvimentos. Mas eles também fornecem uma abertura para os Estados Unidos implantarem sua inovação e capital de uma forma generosa, pragmática e assumidamente pró-americana — lançando um Plano Marshall de Energia Limpa.
A FORMA MAIS SINCERA DE LIBERDADE
Invocações nebulosas do Plano Marshall frequentemente induzem a revirar os olhos, e com razão. Nos círculos políticos dos EUA, comentaristas pediram um novo Plano Marshall para tudo, desde acabar com a pobreza global até reconstruir a Ucrânia. O termo se tornou uma abreviação para uma resposta a qualquer problema que mobilize recursos públicos para atingir um fim ambicioso. Mas esse uso excessivo obscureceu a substância do que o Plano Marshall realmente era — e não era.
O Plano Marshall não nasceu, como muitos supõem, unicamente de ideais visionários de unidade internacional após os horrores da Segunda Guerra Mundial. Em vez disso, ele refletiu as restrições pragmáticas de uma ordem mundial fragmentada e incerta. Na primavera de 1947, tendo retornado da China após uma tentativa fracassada de impedir uma tomada comunista lá, Marshall foi deixado para lidar com a recém-surgida Cortina de Ferro na Europa. A realidade geopolítica mutável forçou Truman e Marshall a considerar como exercer a liderança dos EUA para moldar o mundo para o bem — para forjar a paz, reconstruir cidades e promover os valores americanos em face do comunismo. Mas eles reconheceram claramente os limites do poder duro e entenderam que a estabilidade econômica poderia gerar estabilidade geopolítica.
Fundamentalmente, o Plano Marshall foi uma estratégia industrial que implantou dólares públicos para promover a capacidade industrial e de manufatura dos EUA a serviço da reconstrução da Europa. Washington gastou US$ 13 bilhões — o equivalente a US$ 200 bilhões hoje — ao longo de quatro anos, principalmente na forma de subsídios para descontar a compra europeia de bens e serviços. Como as empresas americanas estavam no centro do programa, 70% dos gastos europeus dos fundos do Plano Marshall foram usados para comprar produtos feitos nos Estados Unidos. A Itália, por exemplo, usou fundos do Plano Marshall para comprar tecnologia de perfuração americana, tubos e outros equipamentos industriais para reconstruir seu setor de energia — incluindo o equipamento necessário para reiniciar a primeira usina geotérmica comercial da Europa, alimentada por vapor de leitos de lava na Toscana. Em 1950, essa região havia mais que dobrado sua capacidade geotérmica e continuava sendo uma grande contribuinte para a demanda total de energia da Itália.
A estrutura do Plano Marshall permitiu que ele atendesse às necessidades urgentes da Europa enquanto conquistava um público americano cético e cansado da guerra. Como havia pouco apetite para fornecer ajuda estrangeira após a Segunda Guerra Mundial, Marshall e Truman centralizaram seu plano nos interesses econômicos dos americanos. As capacidades industriais do país cresceram consideravelmente durante a guerra, mas depois da guerra, a tarefa era encontrar novos mercados para elas. Como o administrador-chefe do plano, Paul Hoffman, explicou, o objetivo era transformar a Europa em um “consumidor de produtos americanos” em um momento em que o PIB dos EUA do pós-guerra havia caído vertiginosamente e as exportações estavam ameaçadas por uma economia europeia moribunda. O Plano Marshall ajudaria, portanto, as empresas americanas e salvaria empregos americanos.
Para vender o plano ao público, seus arquitetos e apoiadores lançaram uma campanha de relações públicas, ancorando diretamente seu caso nesses interesses econômicos centrais dos EUA. Nos dez meses após o discurso de Marshall em junho de 1947, apresentando o plano, ele ganhou força, garantindo uma taxa de aprovação pública de 75% e conquistando a maioria do Congresso dos EUA — em um ano eleitoral e com um governo dividido para começar.
No entanto, embora o Plano Marshall estivesse em sintonia com os interesses econômicos dos EUA, seus arquitetos reconheceram que era importante para os Estados Unidos serem um parceiro generoso e confiável para os aliados dos EUA. O plano ajudou a Europa a se levantar dos escombros, pagar suas dívidas, reabastecer suas reservas cambiais, recuperar sua produção industrial e agrícola, adotar novas tecnologias e construir boa vontade para os Estados Unidos, tudo isso enquanto reduzia o apelo do comunismo. Ao preencher uma lacuna de financiamento que nenhuma outra potência poderia, os Estados Unidos consolidaram suas parcerias transatlânticas. E ao apoiar sua própria economia, tornou-se um parceiro global capaz e confiável.
QUANTO MAIS BARATO, MELHOR
Assim como o Plano Marshall original, um Plano Marshall de Energia Limpa deve atender às necessidades de desenvolvimento de outros países, ao mesmo tempo em que promove os interesses dos EUA. Neste caso, o objetivo é acelerar a adoção de soluções de baixo custo e carbono zero, como a fabricação de baterias, a implantação de energia nuclear e geotérmica e o processamento de minerais críticos. Esta abordagem reflete a intuição básica de que, por mais útil que seja tornar a poluição de carbono mais cara colocando um preço nela, a maneira mais confiável de acelerar a adoção de tecnologias de carbono zero é tornar essa tecnologia barata e amplamente disponível.
O Inflation Reduction Act incorpora essa teoria: ele criou incentivos públicos de longo prazo que promovem a inovação e a implantação de uma variedade de tecnologias de energia limpa. Esse investimento público já está transformando a indústria de energia dos EUA e tem ainda mais potencial para os mercados globais de energia. Ao reduzir o custo das tecnologias de energia limpa — particularmente tecnologias inovadoras como energia nuclear e captura de carbono — o IRA poderia gerar até US$ 120 bilhões em economias globais até 2030. A adoção resultante de tecnologias de energia limpa em mercados emergentes poderia, em última análise, gerar reduções de emissões no resto do mundo que seriam de duas a quatro vezes maiores do que as alcançadas nos Estados Unidos.
Mas a adoção de tecnologias de energia limpa de baixo custo não é autoexecutável. Sem a liderança dos EUA, o mundo simplesmente não fará o suficiente rápido o suficiente para limitar os piores efeitos do aquecimento global. Infelizmente, os Estados Unidos ainda não ofereceram uma resposta completa à Iniciativa Cinturão e Rota da China, o projeto de infraestrutura de US$ 1 trilhão que Pequim projetou para expandir sua influência em todo o mundo. E agora, alguns líderes na China estão pedindo que Pequim vá ainda mais longe e desenvolva uma abordagem no estilo do Plano Marshall para impulsionar a adoção de energia limpa em países em desenvolvimento. Enquanto isso, outros participantes também estão se destacando onde os Estados Unidos não o fizeram. Apesar de toda a controvérsia sobre os Emirados Árabes Unidos — uma nação de combustíveis fósseis — sediarem a conferência climática da ONU do ano passado, é notável que foram os Emirados Árabes Unidos, e não os Estados Unidos, que propuseram um grande esforço de financiamento visando escalar a tecnologia de carbono zero para níveis apropriados para mercados emergentes.
Ceder esse espaço é uma falha da liderança americana e uma oportunidade econômica perdida. O ceticismo em relação aos Estados Unidos, exacerbado pela forma como lidou com as guerras na Ucrânia e em Gaza, já é alto no Sudeste Asiático e em todo o mundo em desenvolvimento, onde Washington não pode se dar ao luxo de ver alianças se desintegrarem. E quando os países de lá olham para a China ou os Emirados Árabes Unidos em busca de capital e tecnologia, os inovadores e trabalhadores americanos perdem terreno.
Implementar um Plano Marshall de Energia Limpa não será fácil, mas o processo deve começar agora. Assim como após a Segunda Guerra Mundial, os Estados Unidos podem ser generosos e pró-americanos em sua abordagem. Eles podem promover os interesses dos EUA ao escalar suas indústrias para atender às necessidades globais, ao mesmo tempo em que ganham maior influência neste novo cenário geopolítico. E podem atender aos países em desenvolvimento onde eles estão — fornecendo a eles a energia de que precisam para expandir suas economias e a inovação de que precisam para descarbonizar com eficiência.
Para atingir esses objetivos, no entanto, Washington precisa de um mandato claro, recursos adequados e ferramentas flexíveis. E precisará promulgar uma estratégia que faça três coisas: financie a implantação estrangeira de tecnologia de energia limpa dos EUA, garanta cadeias de suprimentos mais resilientes e crie um novo regime comercial mais equilibrado que incentive o desenvolvimento e a implementação de tecnologia de energia limpa.
VANTAGENS NACIONAIS
Os Estados Unidos devem começar com um investimento focado e esforço de diplomacia comercial, semelhante ao do Plano Marshall. O Plano Marshall tinha um objetivo direto: subsidiar a demanda europeia por produtos e serviços dos EUA necessários para reconstruir a Europa. Hoje, os Estados Unidos devem estabelecer uma Autoridade Financeira de Energia Limpa com uma missão atualizada: subsidiar a demanda estrangeira por tecnologia de energia limpa e colocar a inovação e a indústria americanas na linha de frente.
Este novo órgão permitiria que os Estados Unidos participassem de acordos estrangeiros que promovessem a inovação e a produção dos EUA, ao mesmo tempo em que reduzissem as emissões. O propósito seria reduzir o prêmio que as economias de mercados emergentes devem pagar para atender às suas necessidades de energia de uma forma de baixo carbono. Para receber investimentos dos EUA, os governos e os setores privados desses países precisariam investir em energia limpa. A promessa de apoio confiável dos EUA levaria à reforma.
A boa notícia é que a maioria das tecnologias necessárias, desde energia solar até armazenamento em bateria e turbinas eólicas, já são comercialmente escaláveis. Outras tecnologias agora estão aumentando rapidamente, graças ao investimento dos EUA. Por exemplo, os Estados Unidos usaram sua capacidade de perfuração existente para se tornarem o principal produtor mundial de energia geotérmica avançada. Eles estão bem posicionados para alavancar suas vantagens nacionais para exportar componentes geotérmicos para mercados geopoliticamente importantes no Sudeste Asiático e na África e além, onde fontes de energia confiáveis são necessárias. E quanto mais essas tecnologias forem implantadas, mais os custos cairão, à medida que os processos se tornam mais eficientes com a escala. Com capital paciente, os dividendos serão múltiplos: energia estável e limpa; mercados de crescimento mais rápido; cadeias de suprimentos diversificadas; e suporte para centenas de milhares de empregos nos EUA. Oportunidades semelhantes existem para energia nuclear e de hidrogênio avançada e captura de carbono.
Para ser eficaz, a Clean Energy Finance Authority precisaria ser grande, mas ágil. Não só os Estados Unidos ficaram para trás de outros países na oferta de capital público para liderar a transição energética, mas seu suporte financeiro também é desnecessariamente inflexível. Autoridades em capitais estrangeiras brincam que os Estados Unidos aparecem com uma lista de 100 páginas de condições, enquanto a China aparece com um cheque em branco. As atuais autoridades de financiamento dos Estados Unidos são limitadas por regras bizantinas que bloqueiam o investimento dos EUA que poderia promover seus interesses nacionais.
Por exemplo, a US Development Finance Corporation, que investe em projetos em países de baixa e média renda, não pode investir em projetos de processamento de lítio no Chile porque é considerado um país de alta renda, mas empresas na República Democrática do Congo de baixa renda frequentemente acham impossível atender aos rigorosos padrões trabalhistas da DFC. Enquanto isso, empresas chinesas investiram mais de US$ 200 milhões em uma planta de lítio chilena em 2023 e ganharam direitos para explorar minas de lítio congolesas no mesmo ano. Claro, as finanças dos EUA devem continuar a refletir os valores americanos, mas ainda há espaço para uma flexibilidade muito maior em nome do interesse nacional e da transição energética.
Também existem modelos promissores para uma Autoridade Financeira de Energia Limpa. Domesticamente, o Escritório do Programa de Empréstimos do Departamento de Energia expandiu rapidamente suas capacidades, aprovando 11 compromissos de investimento para empresas totalizando US$ 18 bilhões nos últimos dois anos fiscais (contra apenas dois compromissos nos três anos anteriores). Internacionalmente, o DFC expandiu seus empréstimos climáticos de menos de US$ 500 milhões para quase US$ 4 bilhões nos últimos três anos. E os Estados Unidos apoiaram parcerias financeiras criativas com vários países. No Egito, por exemplo, os Estados Unidos e a Alemanha comprometeram US$ 250 milhões para estimular US$ 10 bilhões de capital privado para acelerar a transição energética egípcia.
Os aspectos mais eficazes desses exemplos devem ser aproveitados juntos sob a Clean Energy Finance Authority, que deve ter um kit de ferramentas financeiras versátil, incluindo a capacidade de emitir dívida e patrimônio. Deve ser capaz de implantar esse capital em arranjos criativos, como misturá-lo com capital estrangeiro e reduzir os prêmios de risco com seguros e garantias. Deve aproveitar, não recriar, a experiência do Departamento de Energia na avaliação dos riscos e benefícios de tecnologias emergentes, como energia nuclear avançada, energia de hidrogênio e captura e armazenamento de carbono. A Clean Energy Finance Authority pode ser gerenciada pelo Departamento do Tesouro dos EUA, à luz da experiência deste último em subscrição de risco e diligência financeira, e receber o mandato de coordenar estreitamente entre as agências.
Com capacidades de financiamento ágeis e orientadas para o mercado, a Clean Energy Finance Authority seria capaz de acelerar e iniciar, não impedir, transações financeiras. Enquanto o Plano Marshall foi 90 por cento financiado com subsídios dos EUA, um Plano Marshall de Energia Limpa poderia facilmente ser o inverso, com menos de dez por cento de suas despesas na forma de subsídios e o restante do capital sendo implantado como capital, dívida, crédito à exportação e outras formas de financiamento. E enquanto o modelo chinês do Cinturão e Rota depende de financiamento dominado pelo governo, uma abordagem americana seria baseada no mercado e, portanto, mais eficiente porque permite a competição e incentiva grandes investimentos de capital privado.
A Clean Energy Finance Authority deve ser capitalizada com um significativo compromisso inicial de dinheiro — o suficiente para gerar um momento de mercado que incline a balança do investimento em energia limpa para o setor privado; em última análise, o setor privado, não o setor público, precisará fornecer a maior parte do financiamento que a transição energética precisa nas próximas décadas. Se essa nova autoridade for criada e implantada adequadamente, as empresas e inovadores dos EUA ganhariam mais demanda estrangeira, em termos negociados favoravelmente, e nova participação de mercado. Os consumidores estrangeiros, por sua vez, ganhariam acesso a novos canais de tecnologia de energia limpa barata. Para países de mercados emergentes e grandes emissores — como Brasil, Índia e Indonésia — os Estados Unidos poderiam agir com generosidade e seus próprios interesses em mente.
O PERIGO DA DEPENDÊNCIA
Os Estados Unidos também devem estabelecer uma Autoridade de Resiliência de Energia Limpa, cujo objetivo seria criar cadeias de suprimentos mais resilientes para a transição para energia limpa. Para dar suporte à crescente produção industrial em países em desenvolvimento e expandir a dos Estados Unidos, o mundo precisa de cadeias de suprimentos diversificadas que não sejam dominadas por estados individuais e não tenham pontos de estrangulamento exploráveis. Hoje, a China controla 60% da produção mundial de mineração de terras raras e aproximadamente 90% de sua capacidade de processamento e refino.
Os Estados Unidos devem liderar uma coalizão de parceiros para construir acesso a minerais críticos processados de modo que a transição energética não substitua a dependência de petróleo estrangeiro pela dependência de minerais críticos chineses. Felizmente, o termo “minerais de terras raras” é um nome impróprio: esses elementos são abundantes e geograficamente dispersos. Oitenta por cento das reservas mundiais de lítio, 66 por cento de suas reservas de níquel e 50 por cento de suas reservas de cobre estão em democracias. Oitenta por cento das reservas de petróleo, por outro lado, estão em países da OPEP, quase todos autocracias.
No mercado de energia atual, a ferramenta mais importante que os Estados Unidos usam é a Reserva Estratégica de Petróleo, um estoque de petróleo criado há 50 anos como resposta à crise do petróleo de 1973. Após a invasão da Ucrânia pela Rússia , em 2022, o governo dos EUA usou essa reserva para garantir o fornecimento adequado vendendo 180 milhões de barris de petróleo. Quando os preços caíram, a administração começou a reabastecer a reserva, garantindo um lucro para os contribuintes dos EUA de quase US$ 600 milhões em maio de 2024. Esse mecanismo reduziu a volatilidade dos preços do petróleo ao mesmo tempo em que avançou os interesses estratégicos dos EUA.
Os Estados Unidos também devem criar uma capacidade de reserva estratégica para minerais críticos. Um órgão semelhante ao Fundo de Estabilização Cambial do Tesouro dos EUA, um fundo de reserva usado para evitar flutuações no valor do dólar americano, mas para minerais críticos, permitiria que os Estados Unidos estabilizassem o mercado para esses recursos. A Autoridade de Resiliência de Energia Limpa poderia oferecer várias formas de seguro financeiro que estabilizariam os preços, protegeriam os consumidores de picos de preços e gerariam receita estável para os produtores durante períodos de preços baixos. E deveria ter a capacidade de acumular estoques físicos de minerais essenciais, como grafite e cobalto, seja em solo americano ou em território aliado.
O suporte para esse tipo de capacidade de reserva já existe. O Comitê Seleto da Câmara bipartidário sobre o Partido Comunista Chinês recomendou exatamente esse órgão. Os aliados dos Estados Unidos também estão a bordo: em maio, a Coreia do Sul alocou quase US$ 200 milhões adicionais para construir reservas domésticas de lítio. De fato, o Plano Marshall original também reconheceu a necessidade de melhorar o acesso a materiais estrategicamente importantes, financiando estoques domésticos para bens como equipamentos industriais e suprimentos médicos.
Com a Clean Energy Resilience Authority, os Estados Unidos seriam mais capazes de elaborar acordos multilaterais para diversificar o processamento de minerais críticos. Como parte desse esforço, poderia organizar um clube de minerais críticos entre os principais produtores e consumidores, onde os membros poderiam oferecer e receber compromissos de compra. Tal arranjo daria aos países que produzem e processam minerais acesso confiável aos Estados Unidos e outros mercados desenvolvidos — supondo que atendam a altos padrões de práticas de mineração sustentáveis e éticas. O resultado seria mais minerais processados em uma cadeia de suprimentos mais diversificada, vendidos em um mercado mais estável.
LUGARES DE NEGOCIAÇÃO
O Plano Marshall enfatizou a importância de usar a política comercial para promover os interesses dos EUA: ele exigiu que os países europeus integrassem suas economias e removessem barreiras comerciais como um meio de expandir as exportações dos EUA, promover o capitalismo e afastar o comunismo. Um Plano Marshall de Energia Limpa deve ajudar a liderar uma coalizão para obter um sistema de comércio global mais equilibrado.
No momento, a China é o ator central nas cadeias de suprimentos globais para tecnologias de energia limpa. Diante de uma economia doméstica estagnada, a China está buscando uma estratégia liderada pelo Estado de investir na capacidade de fabricação doméstica em vez de em maior demanda doméstica ou em uma rede de segurança social mais forte. Para alguns bens, como veículos elétricos, baterias e painéis solares, a China visa explicitamente dominar a fabricação global. Essa estratégia é fundamentalmente insustentável para a economia global. Por um lado, ela cria vulnerabilidades agudas na cadeia de suprimentos; como o mundo depende tanto da China para processar minerais de terras raras, um desastre natural ou tensões geopolíticas podem ameaçar todo o suprimento global. Por outro lado, a estratégia corrói a capacidade industrial em todo o mundo, incluindo nos Estados Unidos. Ao inundar os mercados globais com bens artificialmente baratos sem um aumento proporcional nas importações, a China força o custo de seus subsídios sobre seus parceiros comerciais — minando o emprego, a inovação e a capacidade industrial em outros lugares. De fato, essa estratégia prejudica até mesmo o próprio setor industrial da China e não aborda as causas raízes de seus desafios econômicos domésticos.
Como parte do Plano Marshall de Energia Limpa, Washington deve nivelar o campo de jogo global por meio do uso ativo, mas comedido, de ferramentas comerciais, como tarifas. Não fazer nada e se resignar à abordagem estatista da China não é nem econômica nem politicamente sustentável. E usar ferramentas contundentes para efetuar o que equivale a uma retirada unilateral é perigoso. O apelo do ex-presidente dos EUA, Donald Trump, para essencialmente acabar com todas as importações da China em quatro anos é uma fantasia cínica que joga com medos populistas. Em 2022, o comércio de bens e serviços dos EUA com a China totalizou mais de US$ 750 bilhões. Não é praticável se desvincular de nenhuma grande economia, muito menos do terceiro maior parceiro comercial dos Estados Unidos. O comércio global oferece benefícios importantes, enquanto uma escalada unilateral e assimétrica deixaria os Estados Unidos isolados e vulneráveis.
A abordagem correta é harmonizar políticas comerciais mais ativas com países com ideias semelhantes. De fato, Brasil, Chile, Índia, África do Sul, Tailândia, Turquia e Vietnã, entre outros, estão todos investigando ou impondo tarifas sobre práticas de dumping chinesas. A China agora é objeto de duas vezes mais medidas retaliatórias do que há quatro anos. Essa crescente resistência representa uma chance para os Estados Unidos abordarem o desequilíbrio comercial global impulsionado pela China, elaborando uma coalizão global para galvanizar uma resposta coordenada, ao mesmo tempo em que cria mais comércio global em bens e serviços de energia limpa.
Para conseguir isso, os Estados Unidos devem usar autoridades comerciais expandidas, mais fortes e mais inteligentes. Por exemplo, Washington deve incluir em suas tarifas sobre bens importados uma avaliação de quanto carbono foi usado para produzi-los. As tarifas devem ser determinadas pela intensidade de emissão de toda a indústria do parceiro comercial, em vez de empresa por empresa, para evitar a “reorganização de recursos”, pela qual os países tentam evitar penalidades limitando suas exportações apenas a produtos fabricados com energia limpa, em vez de reduzir suas emissões em geral. Essas tarifas devem ser destinadas a todos os países, mas, dadas suas práticas de produção atuais, a China seria a mais atingida.
Essa forma de regime tarifário poderia ser coordenada com o que outros países estão fazendo na mesma frente. O esforço deve começar com o setor siderúrgico. O aço feito na China é de duas a cinco vezes mais intensivo em carbono do que o aço feito nos EUA e está sendo despejado em mercados ao redor do mundo. Os Estados Unidos têm trabalhado em um acordo com a União Europeia para harmonizar tarifas sobre aço e alumínio. Mas a UE não precisa ser a primeira ou única parceira dos Estados Unidos nessa iniciativa. Há um apetite global para promulgar um regime tarifário externo comum sobre a China para responder à sua superprodução e práticas intensivas em carbono. Washington deve trabalhar para reunir esse grupo por meio do G-7 e do G-20.
Há também um apetite doméstico por essa abordagem, tanto no Congresso dos EUA quanto no setor privado. Por exemplo, a Dow Chemical defendeu o uso de políticas de carbono para favorecer indústrias ambientalmente responsáveis que produzem produtos altamente comercializados. Vários projetos de lei bipartidários agora no Congresso propõem políticas semelhantes. Os Estados Unidos poderiam desenvolver um programa de competitividade industrial para indústrias pesadas, como as que produzem cimento, aço e produtos químicos, que reforça a indústria doméstica e torna o comércio mais justo cobrando uma taxa baseada em carbono tanto nas indústrias domésticas quanto nas importações na fronteira. Este programa incentivaria a inovação e a eficiência domésticas, e beneficiaria empresas americanas ambientalmente responsáveis que competem com produtores estrangeiros com grandes emissões de carbono. A receita da taxa poderia ser reembolsada ao setor privado dos EUA recompensando os produtores domésticos mais limpos e investindo em pesquisa e desenvolvimento.
Uma tarifa baseada em carbono, ou um ajuste de fronteira de carbono, deve motivar ainda mais a ação climática isentando países que estão atingindo suas metas nacionalmente determinadas sob o acordo climático de Paris de 2016 ou aqueles que estão abaixo de certos limites de renda e emissão. Para complementar a Clean Energy Finance Authority, a tarifa poderia ser reduzida em troca de aquisição estrangeira de tecnologias de energia limpa ou de produtos limpos feitos nos Estados Unidos. Para muitos países em desenvolvimento, a tarifa atuaria como um poderoso acelerador para seus planos de desenvolvimento energético.
Essa abordagem permitiria que os Estados Unidos fizessem a transição de seu atual regime tarifário indiscriminado e de base ampla para um sistema mais abrangente baseado em carbono que visasse com mais precisão as preocupações com o excesso de capacidade e o desequilíbrio comercial da China. E os Estados Unidos deveriam deixar a porta aberta para cooperar com a China nesse contexto também.
Os formuladores de políticas terão que reimaginar as regras comerciais existentes — e estar dispostos a liderar a Organização Mundial do Comércio e outras instituições internacionais no pensamento sobre como o comércio pode acelerar a transição para a energia limpa. O objetivo da OMC nunca foi apenas promover o livre comércio pelo livre comércio; seu documento fundador inclui uma visão para o desenvolvimento sustentável. A OMC deve se reformar se quiser concretizar essa visão, mas, enquanto isso, os Estados Unidos não devem se apegar a antigas convenções comerciais quando existem abordagens mais direcionadas e eficazes.
APOIANDO NO FUTURO
Finalmente, à medida que os Estados Unidos atualizam suas ferramentas de política econômica, eles também devem aumentar suas expectativas em relação aos bancos multilaterais de desenvolvimento do mundo, especialmente o Banco Mundial . Como seu antecessor, o Plano Marshall de Energia Limpa seria temporário, projetado para desbloquear uma onda de investimento em inovação para atender a uma necessidade global. Os bancos multilaterais de desenvolvimento são um complemento necessário para a liderança ativa dos EUA hoje, assim como eram na era do pós-guerra. Mas os bancos precisam implantar seu capital com a urgência que a transição energética e o desenvolvimento econômico exigem. Embora tenha havido um foco recente bem-vindo nessa agenda de reformas — inclusive pelo governo Biden, o G-20 e até mesmo os próprios bancos — o progresso tem sido morno, e as propostas convencionais carecem de ambição e criatividade. Mudança incremental não é suficiente.
Algumas vias já existem para estimular o nível adequado de ambição. Por exemplo, os países doadores podem aumentar as apostas para os bancos, fomentando a competição entre eles para fazer progressos tangíveis em reformas que aumentem os empréstimos para projetos relacionados ao clima e alavanquem seus investimentos de forma mais eficaz. Washington já pode fornecer capital na forma de garantias para bancos multilaterais de desenvolvimento; essa autoridade poderia ser expandida de forma que o capital dos EUA seja alocado a esses bancos com base em quais mais o merecem. Essa estrutura de “jogar para ser pago” desafiaria os bancos a apresentar planos legítimos para melhorar suas práticas de empréstimo para projetos de energia limpa. E a estrutura de garantia oferece um ótimo retorno sobre o investimento: o Banco Mundial pode gastar US$ 6 para cada US$ 1 de garantia fornecida.
O Green Climate Fund, a única instituição financeira pública multilateral dedicada a lidar com as mudanças climáticas, também poderia seguir essa abordagem. Quase 15 anos após sua fundação, o GCF desembolsou apenas 20% do financiamento que recebeu. Para acelerar seu progresso e aumentar sua alavancagem, o GCF deve alocar uma parte de seus fundos aos bancos multilaterais de desenvolvimento, com base em sua prática existente de empréstimos a essas instituições, com base em um princípio semelhante de “jogar para receber”. Em vez de enviar solicitações de projetos individuais, os bancos enviariam propostas para alavancar capital híbrido para escalar empréstimos climáticos em apoio à missão do GCF, incluindo a divisão uniforme entre os projetos que previnem as mudanças climáticas e aqueles que respondem aos seus impactos atuais. Em outras palavras, os bancos que podem atacar melhor o problema receberiam capital flexível do GCF para escalar esses esforços. Tal mudança seria apenas uma parte de um sistema multilateral que mantém o ímpeto criado por um Plano Marshall de Energia Limpa.
GANHA-GANHA-GANHA
Um Plano Marshall de Energia Limpa tem os ingredientes de um argumento convincente para o público doméstico dos EUA: investir na transição de energia limpa no exterior beneficiará empresas e trabalhadores em casa. Já é fácil encontrar evidências desse efeito. O boom de investimentos limpos está transformando novas tecnologias em pilares do mercado: tecnologias emergentes como energia de hidrogênio e captura de carbono agora recebem mais investimentos do que a eólica. Bilhões de dólares estão fluindo para áreas dos Estados Unidos deixadas para trás por booms econômicos anteriores, trazendo novos empregos com eles. Mas para promover esse ímpeto, o país precisa recorrer aos mercados estrangeiros para aumentar a demanda por produtos dos EUA.
Os Estados Unidos devem aproveitar a ocasião para liderar em seus próprios termos. O Plano Marshall de Energia Limpa seria bom para os trabalhadores e empresas dos EUA, desbloqueando bilhões de dólares em oportunidades de mercado; bom para os parceiros dos países em desenvolvimento dos Estados Unidos, ao fornecer soluções de descarbonização de baixo custo; e bom para a ordem mundial, ao construir cadeias de suprimentos mais resilientes e um sistema de comércio mais equilibrado e sustentável.
Tal plano requer foco político e dinheiro, mas não é impossível. Os Estados Unidos podem gastar muito menos do que gastaram no Plano Marshall, graças às melhores ferramentas financeiras disponíveis hoje e à queda dos custos de tecnologia limpa. E poderia reciclar os lucros de uma tarifa de ajuste de fronteira baseada em carbono para as autoridades financeiras e de resiliência, estabelecendo assim um sistema que se paga.
Neste momento de força econômica doméstica — gritante contra o pano de fundo de competição acirrada, um mundo em fratura e uma crise climática furiosa — os Estados Unidos podem fazer algo generoso para as pessoas em todo o mundo de uma forma que beneficie os americanos. Deve dar esse salto, não apenas porque é a coisa moralmente certa a fazer, mas também porque é a coisa estrategicamente necessária a fazer.
*Brian Deese é o Innovation Fellow no MIT. Ele atuou como Diretor do Conselho Econômico Nacional da Casa Branca de 2021 a 2023.
*Publicado orginalmente na Revista Foreign Affairs, em20 de agosto de 2024.
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