A administração Biden tomou posse com a intenção de injetar foco estratégico na política externa dos EUA. O presidente e a sua equipa prometeram pôr fim às guerras eternas dos Estados Unidos e fazer com que os compromissos internacionais do país servissem as necessidades de um público insatisfeito. No seu primeiro ano, a administração pôs fim à guerra de duas décadas no Afeganistão, comprometeu-se a “dimensionar correctamente” a presença militar dos EUA no Médio Oriente e até prosseguiu uma relação “estável e previsível” com a Rússia. Ao colocar menos ênfase em certas regiões, segundo a lógica, Washington poderia concentrar-se naquilo que mais afecta os interesses dos EUA: gerir a concorrência com a China e enfrentar ameaças transnacionais, como as alterações climáticas e as pandemias.
Hoje essa visão está em frangalhos. Os Estados Unidos estão agora imersos em múltiplas guerras na Europa e no Médio Oriente, precisamente onde a administração procurou manter a calma. Entretanto, as relações com a China e a Rússia deterioraram-se de forma tão impressionante que levantam a perspectiva realista do primeiro conflito entre grandes potências desde 1945.
Dificilmente se pode culpar os decisores políticos dos EUA pela turbulência. Foi o presidente russo, Vladimir Putin , quem decidiu invadir a Ucrânia em 2022, e o Hamas quem escolheu atacar Israel em 2023. Ninguém tinha bola de cristal para prever estas ações chocantes com anos de antecedência. No entanto, as autoridades americanas têm a responsabilidade de fazerem a sua própria aposta falhada. Esperavam que regiões inteiras do mundo ficassem quietas porque preferiam voltar o seu olhar para outro lado, mesmo que os Estados Unidos permanecessem abrigados nos mecanismos de segurança dessas regiões. A administração Biden queria dar prioridade ao que, na sua opinião, era mais importante, ao mesmo tempo que se recusava a separar os Estados Unidos daquilo que era menos importante.
Esta é uma forma de ilusão – talvez tão ingénua como invadir países para os libertar – e deve ser reconhecida como tal. A administração Biden não é a primeira a fazer isso. A justificativa para o domínio global americano após a Guerra Fria, conforme articulado pelo Pentágono em 1992, era que, ao manter a primazia militar na maioria das regiões do mundo, os Estados Unidos suprimiriam a concorrência entre outros países, dissuadiriam os desafiantes de emergirem e manteriam a paz em níveis baixos. um custo razoável para os americanos. Mas a era unipolar acabou. No futuro, as opções são difíceis: os Estados Unidos podem reduzir selectivamente e controlar custos e riscos, ou podem manter a primazia global e oscilar de crise em crise.
SEM ESCOLHAS DIFÍCEIS
Desde a sua tomada de posse até ao outono de 2021, o presidente dos EUA, Joe Biden, pareceu considerar retirar as forças dos EUA do Médio Oriente e possivelmente de outros lugares. Inicialmente, orientou o Departamento de Defesa a rever a postura da força global dos Estados Unidos e alinhá-la com as prioridades definidas pela Casa Branca. Depois, em agosto de 2021, pôs fim à guerra no Afeganistão. No entanto, circunstâncias específicas forçaram em grande parte a mão de Biden: juntamente com um acordo alcançado pelo seu antecessor para se retirar do país, ele herdou tão poucas tropas que teria de intensificar o esforço de guerra fracassado e impopular se não se retirasse. Em Novembro, o Pentágono tinha anunciado que a postura da força dos EUA, depois de devidamente revista, era basicamente correcta.
Desde então, a administração Biden tem evitado fazer reduções estruturais em qualquer parte da primazia global dos EUA – nos objectivos políticos, nos compromissos de defesa e nas posições militares que Washington acumulou ao longo de oito décadas. Ao mesmo tempo, continuou a tentar estabelecer prioridades, privilegiando os requisitos de segurança no Indo-Pacífico acima dos da Europa e do Médio Oriente. Na sua Estratégia de Segurança Nacional, lançada em outubro de 2022, os termos “prioridade”, “prioridades” e “priorizar” aparecem 23 vezes, mesmo que as alianças e parcerias globais dos Estados Unidos sejam descritas como “nosso ativo estratégico mais importante”. ”, equivalem a fins em si mesmos. Em essência, a administração desejava manter certas regiões fora da mesa do presidente, ao mesmo tempo que continuava a ser o principal interveniente na segurança nesses mesmos locais.
Existem duas formas possíveis de garantir que as regiões de baixa prioridade permaneçam assim, na ausência de quaisquer alterações nos objectivos, compromissos ou posições dos EUA. Em primeiro lugar, os Estados Unidos poderiam empregar uma diplomacia hábil para acomodar as queixas de actores como o Irão e a Rússia, que procuram rever o status quo a seu favor. Mas os diplomatas dos EUA só poderiam oferecer medidas modestas se fossem proibidos de reduzir as principais ambições dos Estados Unidos, as parcerias de segurança ou os destacamentos avançados. Alternativamente, os Estados Unidos poderiam tentar convencer os seus aliados e parceiros de que eles, e não Washington, teriam de assumir a responsabilidade primária pela gestão de quaisquer conflitos que surgissem nos seus próprios bairros. No entanto, se os Estados Unidos se importaram tanto a ponto de optarem por continuar a ser a principal potência militar da região, porque é que se importariam tão pouco com o facto de recuarem numa crise? A mensagem seria terrivelmente difícil de tornar credível.
No seu primeiro ano, a administração Biden optou por uma combinação tímida de ambas as opções inadequadas. Tentou apaziguar os rivais através da diplomacia e persuadir aliados e parceiros a avançarem – na prática, recorrendo à esperança de que o status quo se mantivesse de alguma forma. No Médio Oriente, Biden pretendia inicialmente voltar a aderir ao acordo nuclear com o Irão que o seu antecessor tinha abandonado em 2018 e rejeitou a Arábia Saudita. Mas a administração nunca conseguiu decidir se queria pagar os custos políticos da revitalização do acordo, e as negociações desmoronaram à medida que Washington procurava um acordo “mais longo e mais forte” e Teerão procurava novas concessões e garantias de que os Estados Unidos não se retirariam novamente no futuro. O desprezo saudita, sobretudo atmosférico, foi facilmente revertido no segundo ano de Biden.
Mais fundamentalmente, o Médio Oriente é tão complexo e instável, composto por numerosos Estados e grupos armados capazes e dispostos a desafiar o status quo, que mesmo esforços diplomáticos ambiciosos para aliviar as tensões entre algumas partes acabam por exacerbar as tensões entre outras. Consideremos o destino dos Acordos de Abraham, os acordos mediados pelos EUA entre Israel e um punhado de países árabes para normalizar as relações. Ao abraçar os acordos e ao procurar, no Verão passado, expandi-los para incluir um acordo entre Israel e a Arábia Saudita, a administração Biden estava, num certo sentido, a promover a integração e a paz, mas apenas entre os opositores do Irão e os seus representantes. E a medida veio ao preço de diminuir as perspectivas políticas dos palestinianos – que, ao abrigo da Iniciativa Árabe de Paz de 2002, deveriam alcançar a condição de Estado como condição para os governos árabes normalizarem as relações com Israel. O desaparecimento do horizonte político dos palestinos foi provavelmente um ímpeto para o ataque do Hamas no sul de Israel em 7 de Outubro.
A administração Biden nunca deu à Europa uma prioridade tão baixa como deu ao Médio Oriente. No seu primeiro ano, contudo, contactou Moscovo na esperança de estabelecer uma relação “estável e previsível” com a Rússia que pudesse permitir a Washington concentrar-se na concorrência estratégica com a China. Biden realizou uma cimeira com Putin em Junho de 2021, e os dois países lançaram um diálogo estratégico de estabilidade com o objectivo de reduzir o risco de guerra nuclear e reforçar o controlo de armas. Mas a Casa Branca subestimou as ambições revisionistas da Rússia e recusou-se a negociar a relação da NATO com a Ucrânia, uma questão que teria de ser abordada para que houvesse alguma hipótese de conseguir que Putin arquivasse os seus planos de invasão.
Ansiosa por abraçar os aliados dos EUA após os anos Trump, a administração Biden pouco fez para encorajar os estados europeus a suportar a maior parte do fardo da defesa transatlântica. “A América está de volta”, proclamou o presidente. Em vez de capitalizar a possibilidade de Donald Trump regressar ao cargo, Biden posicionou-se como o restaurador da normalidade após uma aberração Trumpiana. Os Estados Unidos continuaram a ser o fornecedor de segurança de primeiro recurso da Europa, a uma crise de ter de gerir a resposta.
A questão não é que a administração Biden pudesse ter feito melhores esforços diplomáticos, exceto a contenção, que teriam evitado que fosse desviado para a Europa ou para o Médio Oriente. Pelo contrário, qualquer tentativa desse tipo estava fadada ao fracasso. As acomodações necessárias para satisfazer os rivais dos EUA e os incentivos necessários para que os aliados e parceiros resolvam eles próprios os problemas obrigariam os Estados Unidos a praticar alguma medida de contenção. Só recuando – reduzindo os seus objectivos políticos e obrigações de defesa, bem como a postura militar que os apoia – é que Washington poderá manter a Europa e o Médio Oriente livres de crises, pelo menos para os Estados Unidos. Se isto era verdade quando Biden assumiu o cargo, só é mais aplicável agora que a Rússia está mais isolada e hostil em relação ao Ocidente e a guerra Israel-Hamas desencadeou um conflito generalizado no Médio Oriente.
REDUZINDO CARGAS
À medida que os seus planos de priorização foram desfeitos, a administração Biden improvisou uma espécie de recuo, indicando a direcção que poderá seguir num segundo mandato. Em vez de reduzir, procura construir “tecido conjuntivo” entre os aliados dos EUA na Europa e na Ásia. Ao unir os dois teatros, prossegue o argumento, Washington pode ser mais eficaz em cada um deles e estimular o que Jake Sullivan, o conselheiro de segurança nacional dos EUA, afirma ser “a maior partilha de encargos em décadas”.
Infelizmente, embora a cooperação entre aliados seja bem-vinda, é pouco provável que esta abordagem reduza ou limite os custos e riscos globais que os Estados Unidos suportam na defesa. Para evitar que os seus encargos cresçam, os aliados teriam de assumir responsabilidades e desenvolver capacidades que substituíssem as dos Estados Unidos e superassem as ameaças à segurança regional da China e da Rússia. Em nenhuma das regiões isso parece estar acontecendo. Os aumentos nas despesas militares europeias e japonesas, embora substanciais, ainda se traduzem em capacidades limitadas, que se destinam mais a aumentar do que a substituir as forças dos EUA e não conseguem compensar o poder crescente da China e as intenções mais agressivas da Rússia. A Casa Branca, por seu lado, não articulou métricas que permitam avaliar o sucesso da sua estratégia inter-regional ao longo do tempo. O esforço pode acabar por fornecer um álibi conveniente para manter plenamente a primazia global dos EUA e desistir completamente de estabelecer prioridades.
A partilha de encargos não substitui a transferência de encargos. Se os Estados Unidos quiserem verdadeiramente estabelecer prioridades de acordo com os seus interesses – por outras palavras, agir estrategicamente – não há alternativa viável a não ser retirar-se dos lugares que menos importam. Washington não pode colher os benefícios de se importar menos sem realmente se importar menos e reduzir os objectivos, compromissos e posições dos EUA em conformidade. Em vez de agrupar áreas ultramarinas num grande espaço de batalha liderado pelos EUA, Washington deveria diferenciar as regiões e estabelecer divisões claras de trabalho entre si e os seus parceiros de segurança. Isto significa desemaranhar sistematicamente os Estados Unidos do Médio Oriente, transferir a maior parte do fardo da defesa europeia para os aliados europeus e trabalhar para estabelecer uma coexistência competitiva com a China, para que a relação política e económica entre os dois países se estabilize enquanto os Estados Unidos continuam a utilizar poder militar para impedir uma tentativa chinesa de hegemonia regional.
Tal fórmula pode constituir a única base para forjar um novo consenso de política externa na política americana para substituir o vacilante paradigma primacista. Poderia tornar-se amplamente aceitável para a esquerda progressista, com as suas tendências anti-guerra e antiautoritárias; aos centristas que buscam a competição entre grandes potências sem catástrofe; e à direita “América em primeiro lugar”, oposta à beligerância chinesa e ao parasitismo dos aliados. Se, pelo contrário, os Estados Unidos continuarem a perseguir a primazia global, mesmo quando esse esforço se torna independente da política interna, apostarão demasiado na segurança mundial e no seu próprio prestígio no resultado de cada eleição nos EUA. Encontrar um consenso duradouro em matéria de política externa é essencial para sustentar qualquer estratégia coerente e manter os compromissos credíveis.
Pela primeira vez na era pós-Guerra Fria, estabelecer a conveniência de uma contenção pode ser a parte fácil. A implementação de uma correcção de rumo, no entanto, será extremamente difícil, dados os interesses políticos e os axiomas ideológicos que actualmente apoiam a primazia. Um presidente precisaria de tomar posse determinado a reduzir as suas medidas e preparado para gastar capital político para o fazer. Ele ou ela não poderia ser dissuadido por reveses, como a tomada do Afeganistão pelos talibãs após a retirada dos EUA. Um quadro de altos funcionários teria de formular quadros políticos que abrangessem quatro a oito anos e garantir que a burocracia aceita e segue em frente. A administração não poderia permitir que a ausência momentânea de crises a impedisse de avançar com a sua agenda. Por exemplo, as administrações Trump e Biden deveriam ter retirado as forças terrestres dos EUA do Iraque e da Síria assim que a sua missão de derrotar o Estado Islâmico estivesse concluída, em vez de deixar essas tropas no local como alvos prontos para as milícias pró-Irão assim que as tensões aumentassem. E quando surgem crises, a administração deve transformá-las em oportunidades para afastar ainda mais os Estados Unidos, em vez de arrastá-los ainda mais para dentro.
No Médio Oriente, mesmo um recuo responsável poderia ter consequências desestabilizadoras a curto prazo. Um presidente de contenção teria de explicar que a volatilidade da região ilustra a razão pela qual os Estados Unidos estão a passar para um papel predominantemente offshore, e que o Médio Oriente deve ter a oportunidade de encontrar o seu próprio equilíbrio, uma vez que a presença de múltiplas potências de peso médio o permite. pendência. Ao manter algumas bases aéreas e navais, talvez no Bahrein e no Qatar, os Estados Unidos poderiam continuar a garantir os bens comuns marítimos, o seu interesse vital na região que é permanente e não circularmente criado pela sua presença ali. Dado que os Estados Unidos não têm aliados no tratado na região, além da Turquia, o presidente poderia rebaixar as parcerias de segurança para relações mais neutras e transacionais, sem revogar as obrigações legais.
A redução da Europa apresenta um desafio diferente: o risco negativo é mais prejudicial para os interesses dos EUA, mas as probabilidades de um resultado ideal – uma transição ordenada para a liderança europeia da defesa europeia – são mais elevadas do que no Médio Oriente. A guerra na Ucrânia tornou a transição mais viável ao estimular os aliados europeus a gastar mais na defesa e, apesar dos esforços de Biden, ao mostrar-lhes o perigo de dependerem dos caprichos de Washington. Embora as forças russas permaneçam concentradas na Ucrânia, a aliança transatlântica tem uma oportunidade única de transferir a maior parte do fardo da defesa para a UE e para os membros europeus da NATO, sem permitir a Moscovo uma janela de oportunidade para novas agressões. Um presidente de redução conseguiria um novo acordo que manteria os Estados Unidos dentro da NATO, mas ao longo de uma década substituiria continuamente a maior parte das forças e capacidades dos EUA por forças europeias.
Salvo uma reviravolta, a administração Biden não adotará esta abordagem se ganhar um segundo mandato. Mas deveria, e os seus sucessores ainda poderiam. O renascimento da confiança na primazia dos EUA após a invasão da Ucrânia pela Rússia revelou-se de curta duração, e as gerações de americanos sem memória da Guerra Fria estão a chegar ao poder. Para preservar a possibilidade de uma redução responsável, contudo, Biden não deve assumir novas obrigações de defesa. Um tratado que obrigasse os Estados Unidos a defender a Arábia Saudita, como ele está agora a ponderar, prejudicaria os interesses dos EUA, mesmo em troca da normalização das relações sauditas com Israel e de medidas israelitas em direcção a um Estado palestiniano. A administração também deveria manter-se firme contra o convite à Ucrânia para aderir à NATO e, em vez disso, preparar-se para equipar o país para se defender a longo prazo.
DEPOIS DA PRIMAZIA
Se Trump regressar à Casa Branca no próximo ano, poderá tornar-se potencialmente num presidente de contenção, mas terá de mudar grande parte da sua perspectiva e conduta. No seu primeiro mandato, os compromissos da aliança e os gastos com a defesa dos EUA apenas aumentaram. Apesar de toda a sua crítica aos aliados, Trump pretendia principalmente conseguir um acordo melhor com os acordos de segurança existentes, e não retirá-los. A menos que demonstre uma preferência mais forte e consistente pela redução e nomeie pessoal adequado, uma segunda administração Trump poderá muito bem assemelhar-se à primeira. A promessa de Trump de restaurar a “paz através da força” – o seu mantra durante a campanha – participa na própria fantasia que levou a política externa dos EUA a este ponto baixo. Na verdade, nenhuma força americana fará com que o resto do mundo se acovarde de medo e aceite a paz nos termos de Washington.
E está tudo bem. Os Estados Unidos não precisam de domínio militar global para prosperar. O que deve fazer é resgatar a sua democracia liberal, reconstruir a sua política partidária e restaurar a confiança do seu povo. Apegar-se à primazia atrasa esta grande tarefa. Cria uma política externa que está perpetuamente fora de controlo e um país que está a perder o sentido de autocontrolo. Mais do que qualquer grande potência, os Estados Unidos, infinitamente inovadores, militarmente inigualáveis, protegidos por dois oceanos e dissuasores nucleares, deveriam ser os senhores do seu destino. Deve olhar para o mundo e ver oportunidades a aproveitar e escolhas a fazer. Grandes nações estabelecem prioridades.
*Artigo de autoria de Stephen Wertheim, publicado originalmente na revista Foreign Affairs, 14 de fevereiro de 2024.
*Stephen Wertheim, Membro Sênior, Carnegie Endowment for International Peace; Professor visitante, Universidade de Princeton Washington, Distrito de Colômbia, Estados Unidos.
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